A partire dagli anni Novanta è stato avviato un profondo processo di riforma del settore pubblico con l’obiettivo di migliorare la qualità dei servizi, ma anche di contenere le spese attraverso l’introduzione di logiche e strumenti manageriali: la misurazione dell’efficienza gestionale, il conseguimento degli obiettivi, la qualità, l’innovazione, l’efficienza sono concetti che, desunti dal linguaggio delle aziende private, ormai fanno parte anche di quello delle pubbliche. Si tratta di una vera e propria rivoluzione della cultura organizzativa della Pubblica Amministrazione e uno dei temi chiave di tale processo è stato fin dall’inizio l’adozione di nuovi modelli d’acquisto.
I responsabili della funzione acquisti e i dirigenti di settore sono sempre più consapevoli che una migliore gestione degli approvvigionamenti – grazie alla semplificazione delle procedure e alla possibilità di monitorare la qualità e la convenienza delle forniture – influenza pesantemente la qualità delle prestazioni. D’altro canto il Governo, pressato da esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha posto tra gli obiettivi primari del piano di e-government il progetto per la razionalizzazione della spesa della PA; già nel 2000 un decreto attuativo della Finanziaria aveva deliberato di avvalersi di Consip (la società concessionaria dei servizi informatici pubblici di cui il ministero dell’Economia e delle Finanze è titolare per il 100% del capitale) per modernizzare il processo di acquisto di beni e servizi attraverso l’utilizzo di tecnologie digitali e di rete.
La gestione centralizzata degli acquisti consente di realizzare economie di scala sfruttando la forza contrattuale di un unico grande contraente, ma anche di semplificare e standardizzare i modelli di acquisto riducendo così tempi e costi indiretti.
Negli ultimi tre anni vi sono stati risparmi significativi. Il ministro per l’Innovazione e le tecnologie Lucio Stanca, intervenendo in un recente convegno, ha dichiarato che «nel 2003, a fronte di una spesa di riferimento di 23 miliardi di euro, con l’e-procurement è previsto un risparmio di 3,7 miliardi di euro, un’economia superiore del 21% a quella del 2002, quando il vantaggio era stato di 2,3 miliardi di euro».
Le prime convenzioni riguardavano beni e servizi utilizzati indistintamente da tutta la PA (telefoni, computer, fotocopiatrici e fax, cancelleria), ma ora la politica degli appalti pubblici si sta estendendo a tutti i settori, travel management compreso.
Il travel e le iniziative della Consip
L’analisi dei fabbisogni della PA nei diversi settori merceologici è preliminare a qualsiasi iniziativa della Consip poiché garantisce l’aderenza delle convenzioni alle reali necessità degli utenti. Dall’analisi della domanda e del mercato nel settore travel è emerso che nella PA – come d’altra parte nel settore privato – le trasferte di lavoro rappresentano un capitolo di spesa importante, su cui è possibile un intervento di razionalizzazione, sia dal punto di vista del risparmio che della semplificazione amministrativa. Le trasferte vengono gestite secondo due modalità diverse: con l’anticipo o tramite agenzia. Nel primo caso è il dipendente stesso ad analizzare prezzi, prenotare, pagare per poi chiedere il rimborso all’azienda o all’amministrazione. A questi soggetti si rivolge l’iniziativa di Consip di definire accordi quadro con vettori aerei e operatori del settore alberghiero nazionali interessati a offrire condizioni e tariffe preferenziali per le trasferte di lavoro dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni. L’iniziativa, il cui avviso è stato pubblicato la prima metà di settembre, è volta a diffondere quanto più possibile la conoscenza delle proposte di offerta. Una volta terminata l’analisi delle offerte ricevute i listini saranno consultabili sul sito www.acquistinretepa.it.
Per coloro che invece si rivolgono all’agenzia, la Consip ha deciso di individuare, tramite gara d’appalto e assegnazione di una convenzione, un fornitore-intermediario che si occupi direttamente della gestione complessiva del servizio di gestione delle trasferte per conto delle PA. Le linee guida della strategia di gara prevedono la fornitura di servizi di prenotazione e biglietteria sia aerea che ferroviaria, di prenotazione alberghiera, di consegna a domicilio dei documenti di viaggio, di reportistica oltre a una consulenza nella gestione globale delle trasferte. A fronte di esigenze specifiche, potranno poi essere richiesti servizi aggiuntivi, come la cancellazione di prenotazioni, il rimborso di titoli di viaggio, consegne urgenti della documentazione di viaggio, l’emissione di biglietti elettronici e/o prepagati, pagamenti tramite carta di credito.
Si tratta di indicazioni generiche, rese note dalla Consip per ragioni di trasparenza, che dovranno essere tradotte concretamente nei bandi e nei capitolati di gara che verranno pubblicati entro la fine dell’anno. Alla gara potranno partecipare raggruppamenti temporanei d’impresa; inoltre, per incoraggiare questa forma di aggregazione fra imprese e per agevolare i soggetti di minori dimensioni, non sono stati previsti vincoli specifici di fatturato minimo. Sarà vietata invece, per evitare concentrazioni di mercato, la partecipazione in raggruppamento di imprese che siano in grado di soddisfare da sole i requisiti economici e tecnici di partecipazione.
Presumibilmente la convenzione avrà una durata di 18 mesi con possibilità di proroga di ulteriori 6 mesi.
L’iniziativa è volta a razionalizzare i costi relativi alle trasferte di lavoro del personale, ma anche a supportarne la gestione e a monitorarne i costi. Non si deve dimenticare infatti che gran parte dei costi legati alle trasferte dipendono da processi amministrativi, anche se – trattandosi di costi meno visibili rispetto a quelli diretti – è difficile per le aziende tenerli sotto controllo.
La gara per il noleggio
In questo senso va letta anche la gara per il noleggio di autoveicoli indetta da Consip, e aggiudicatasi da Leasys, l’azienda nata da una joint-venture tra Fiat Fidis Renting e Enel Real Estate. Le Pubbliche Amministrazioni, accedendo al portale www.acquistinretepa.it possono chiedere la fornitura in noleggio a lungo termine dei veicoli necessari allo svolgimento del pubblico servizio. La convenzione consente di ottenere il servizio a tariffe inferiori a quelle di mercato, ma il vero risparmio, soprattutto per le amministrazioni di piccole e medie dimensioni, consiste nel mancato espletamento delle gare il cui costo di procedimento ha un’incidenza rilevante. Inoltre l’accordo prevede la fornitura di una serie di servizi tipici del “global renting”come la manutenzione ordinaria e straordinaria, il servizio pneumatici, le riparazioni della carrozzeria, la vettura sostitutiva, il soccorso stradale, la copertura assicurativa e la gestione dei sinistri.
Tutto ciò permette di ridurre gli immobilizzi di capitale, di liberare risorse interne dall’incombenza di gestire la flotta, di semplificare le pratiche amministrative e gestionali e di avere, per tutta la durata del noleggio, la certezza dei costi.
Insomma, i vantaggi degli acquisti centralizzati sono indiscutibili, ma nonostante ciò non tutti sono disposti a farvi ricorso.
Le amministrazioni e la Consip
L’approccio delle amministrazioni nei confronti degli acquisti centralizzati a livello nazionale non è omogeneo. I grandi Comuni o le Regioni del nord, grazie all’esperienza nel settore acquisti e alla forza contrattuale, riescono a ottenere forniture a buoni prezzi e pertanto spesso non aderiscono alle convenzioni proposte dalla Consip.
Un secondo gruppo di amministrazioni ha invece cambiato il proprio rapporto con il mercato sia aderendo ad alcune convenzioni sia utilizzando i capitolati Consip e fissando i prezzi delle convenzioni come base d’asta per le proprie gare d’appalto.
Le amministrazioni più critiche nei confronti degli acquisti centralizzati sono quelle di piccole dimensioni che spesso ricorrono ancora a una cerchia di fornitori locali.
Una ricerca svolta dall’Osservatorio sui processi d’acquisto e vendita delle amministrazioni pubbliche della Università Bocconi, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio, ha dimostrato che quasi la metà dei Comuni italiani (46%) è gelosa della propria autonomia e contraria a delegare la gestione degli acquisti a soggetti esterni. Nonostante l’80% del campione, costituito da oltre 200 amministrazioni, abbia disposto la creazione di un unico ufficio responsabile degli acquisti, dimostrando la consapevolezza della necessità di accentrare le procedure d’acquisto, i Comuni scelgono soprattutto la trattativa privata, seguita a poca distanza dal pubblico incanto.
L’autonomia dei Comuni
La tendenza a mantenersi indipendenti, secondo l’indagine della Bocconi, si spiega con l’importanza attribuita dai Comuni alla personalizzazione dei prodotti e alla possibilità di prenderne visione prima dell’acquisto, alla varietà dell’offerta e alle garanzie post- vendita, mentre sarebbe considerato meno rilevante il contatto diretto con il fornitore.
I Comuni che hanno fatto ricorso ai servizi della Consip ritengono che il servizio di convenzioni risenta di alcuni limiti. Sarebbe necessario che la Consip garantisse una disponibilità continuativa di prodotti e di servizi: l’incertezza dei tempi di validità della convenzione fa sì che il loro improvviso esaurimento costringa le amministrazioni a dover provvedere per proprio conto alle forniture occorrenti oppure a doverne attendere di nuove. Analogo problema riguarda le convenzioni annunciate come imminenti e poi realizzate solo dopo molto tempo.
Il mantenimento della propria autonomia è dunque ritenuto un aspetto importante per i Comuni: in questo senso si può leggere la logica delle disposizioni contenute nella legge 212/2003 che abroga l’obbligo per Regioni ed enti locali di utilizzare le convenzioni Consip e dispone che gli enti locali «hanno facoltà di aderire alle convenzioni stesse, ovvero devono utilizzarne i parametri di qualità e di prezzo per l’acquisto di beni comparabili con quelli oggetto di convenzionamento». Inoltre il provvedimento stabilisce che la Consip dovrà rendere note, entro il mese di ottobre di ogni anno, le categorie di beni e servizi per le quali intende avviare nell’anno successivo un negozio elettronico o un marketplace. Vengono quindi “smorzate” le lesioni all’autonomia degli enti locali così da consentire alla Consip di acquisire direttamente la fiducia dei singoli enti.
Modelli di acquisto online
Catalogo elettronic
Il catalogo elettronico è uno strumento mediante il quale si apre sulla rete una vetrina in cui mostrare i propri prodotti o servizi. In questa categoria rientrano le convenzioni stipulate dalla Consip mediante lo svolgimento di una gara tradizionale o telematica. Le amministrazioni possono emettere ordinativi online. Ha il vantaggio di ridurre drasticamente i costi fissi e ottimizzare l’intero ciclo di gestione degli ordini. I cataloghi sono l’ideale per l’acquisto di beni standard, a bassa volatilità dei prezzi e delle tecnologie (es.: fotocopiatrici, autovetture, buoni pasto ecc.)
Aste online
L’asta online può essere implementata secondo vari modelli: al ribasso, a busta chiusa, a offerta economicamente più vantaggiosa, con aggiudicazione anche completamente automatizzata. Il luogo in cui acquirenti e fornitori si incontrano per contrattare la compravendita è un luogo virtuale accessibile attraverso internet. Durante l’asta i prezzi e le condizioni di vendita vengono rilanciate dai partecipanti fino alla definizione del miglior offerente. Ha il vantaggio di accelerare la procedura di negoziazione e di consentire la gestione di criteri di aggiudicazione complessi (es.: prezzo più basso, ma anche caratteristiche diverse). Sono ideali per l’acquisto di beni e servizi con alta volatilità di prezzo o tecnologica e con frequenza di acquisto medio bassa (es.: videoproiettori).
Marketplace
Attraverso il marketplace la PA può negoziare la migliore offerta tra quelle proposte da fornitori prequalificati su requisiti essenziali. Si tratta di un mercato elettronico che supporta i processi di negoziazione dinamica. Può essere verticale (per uno specifico settore merceologico) o orizzontale (rivolto a un’utenza generica, a un target specifico o a una determinata area geografica). Ha il vantaggio di consentire alla PA di scegliere tra molti fornitori e di acquistare piccole quantità di prodotti senza la necessità di bandire gare (questo strumento viene utilizzato per acquisti di importo inferiore alla soglia definita dalla Ue per l’attuazione di una gara pubblica). I marketplace sono lo strumento ideale per l’acquisto frequente di piccole quantità e in genere di beni molto segmentati ( es.: materiale da cancelleria).
